Relance et qualité du logement post-covid, développement de l’offre immobilière productive, stratégie bas carbone : comment relever ces défis croisés en aménagement ?

La dernière journée du RNA de 2021 s’inscrit dans le contexte d’une double crise : d’une part, la crise Covid impose une relance de l’économie, un rattrapage de la production de logements et une relocalisation de nos activités productives ; d’autre part, la crise climatique et environnementale exige un changement des référentiels d’aménagement afin de décarboner et de densifier nos villes, tout en améliorant leur résilience face aux conséquences déjà perceptibles.

1. défis de la relance du logement post Covid et de la stratégie bas carbone pour les acteurs de l’aménagement

Cette accumulation de défis à relever pour les acteurs de l’aménagement s’inscrit dans un contexte délicat pour la construction, illustré dans le cadre du rapport de la commission Rebsamen :

• la relance de la construction se heurte au blocage des permis de construire dans les zones tendues ;

• l’objectif de production de logements et de densification du tissu urbain doit faire face aux réticences des populations locales, qui se sont traduites dans les urnes lors des dernières élections municipales et, plus globalement, dans la volonté des maires de lancer des projets ambitieux dans ce domaine.

Dans le même temps, les épisodes de canicule et de confinement de ces dernières années interrogent la qualité d’usage des logements collectifs, qui a diminué depuis les années 70, comme le souligne le référentiel sur la qualité du logement produit par Laurent Girometti et François Leclercq : la taille moyenne des pièces a diminué, ainsi que la hauteur sous plafond et la proportion de logements traversants.

La combinaison de ces facteurs produit un certain nombre d’injonctions paradoxales pour les aménageurs, compte-tenu de l’objectif de zéro artificialisation nette qui risque d’accentuer la concurrence – déjà féroce dans les zones tendues – pour le foncier entre logement et activités productives déjà importante :

• Comment produire des logements abordables, vivables et vertueux dans un contexte de crise économique ?

• Comment freiner l’éviction des zones urbaines des activités productives nécessaires à leur fonctionnement, tout en inversant le processus de délocalisation industrielle à l’étranger ?

• Comment densifier les villes et décarboner les mobilités tout en répondant aux besoins croissants de logistique urbaine ?

2. dispositions de l’État pour relancer l’aménagement et la construction en favorisant la transition écologique

L’État n’a pas attendu pour organiser la réponse à ces multiples défis, et propose un ensemble de mesures. La loi climat et résilience complète l’arsenal de mesures pour faire face à trois enjeux liés au changement climatique :

• En matière de sobriété foncière, l’objectif d’atteinte du zéro artificialisation nette a été fixé à 2050, avec un jalon de réduction de moitié en 2030, et un dispositif qui comprend trois volets : observation, planification et accompagnement des collectivités ; parmi les mesures engagées, on retiendra la limitation des projets commerciaux sur des sols non-artificialisés, et l’appui au recyclage des friches par un renforcement du rôle des EPF et la mobilisation du fonds friches ;

• Pour réduire l’empreinte carbone du secteur du bâtiment, la nouvelle réglementation énergétique (RE2020), qui entrera en vigueur au 1^er janvier 2022, s’articule autour de trois axes – l’énergie, le carbone et le confort d’été – et fait évoluer ses indicateurs pour mieux prendre en compte les deux derniers axes ; une montée en puissance graduelle doit permettre d’atteindre l’objectif d’une réduction de 30 % de l’empreinte des bâtiments en 2031 ;

• En ce qui concerne les territoires soumis à l’érosion du trait de côte, un décret définira la liste des communes concernées, qui devront réaliser une cartographie de l’évolution prévisible, informer les acquéreurs et les locataires et intégrer cette perspective dans leurs documents d’urbanisme ; les EPF seront également mobilisés dans le cadre des stratégies locales d’adaptation et de relocalisation.

Missionnée par le premier ministre pour proposer des solutions pour la relance de la construction en zone tendue, la commission Rebsamen a axé ses recommandations sur l’acceptabilité des projets. Elle prône notamment un discours politique fort pour réhabiliter l’acte de construire, réaffirmer que la densité peut être heureuse, et pour rappeler que la construction de logements neufs correspond à un intérêt général bien compris.

Elle encourage également le recours à la contractualisation locale, et propose la création d’une instance locale de médiation. Sur le plan financier, elle propose de recréer le lien entre nouveaux habitants et ressources fiscales, qui a été rompu avec la réforme de la taxe d’habitation, et de mieux cibler l’aide à la relance de la construction durable (ARCD).

L’amélioration de la qualité d’usage des logements collectifs, objet du référentiel proposé par Laurent Girometti et François Leclercq se décline en trois points : la notion de volume ; la luminosité et le rapport à l’extérieur ; la mutabilité et la modularité. Ce référentiel pourrait être implémenté via le dispositif Pinel+, dans les chartes locales qui se mettent en place dans les territoires, ou dans les différents labels existants.

Afin d’aider les différents acteurs à articuler ces différents enjeux dans la planification urbaine et la programmation des opérations, le Ministère a engagé la démarche « Habiter la France de Demain ». Elle s’articule autour de quatre dimensions : la sobriété, la résilience, l’inclusion et la production de valeur. Les consultations et ateliers, auxquels les membres et représentants du RNA ont largement contribué, nourrissent notamment l’AMI « démonstrateurs de la ville durable », financé par le quatrième plan d’investissements d’avenir (PIA4), mais aussi la rénovation de la démarche Écoquartiers.

Cette démarche s’appuie également sur le réseau France Ville durable, qui regroupe quatre collèges (collectivités, État, entreprises, experts). Il a vocation à organiser le dialogue entre les différents acteurs, à faire circuler les idées sans imposer de modèle et à accompagner les transitions locales par des ateliers territoriaux.
 

3. De l’expérimentation à la massification : les acteurs de l’aménagement face aux défis de la ville durable

Les conditions du dépassement de la logique de fonctionnement en silo ont été interrogées lors des trois tables rondes à partir d’exemples locaux. La première a porté sur la décarbonation de la production de logements à partir notamment de l’exemple du village olympique, la deuxième sur le maintien des activités productives en milieu urbain, et la troisième sur le rôle de l’aménagement dans la synthèse des différents enjeux.

Le village olympique, un terrain d’expérimentation de l’aménagement durable

Des enjeux représentatifs

Le projet de village olympique est une bonne illustration de la diversité des enjeux que l’on peut intégrer dans un projet urbain plus vertueux :

• le recyclage foncier : le point de départ est la requalification d’une friche industrielle avec valorisation d’éléments patrimoniaux ;

• la réversibilité : il a fallu prévoir dès l’origine la transformation future du village olympique en un quartier mixte comprenant des logements pérennes de différents types (en accession, BRS, sociaux, résidences étudiantes et seniors), des commerces en rez-de-chaussée et des équipements collectifs (de la crèche au lycée) ;

• la limitation de l’empreinte carbone, par l’utilisation de bois et de matériaux biosourcés, le recyclage des matériaux, des systèmes chauffants réversibles, et une accessibilité en transports en commun permettant de limiter la place de la voiture ;

• la qualité : la valorisation de l’accès à la Seine par des immeubles perpendiculaires à la berge a été un élément majeur du projet, qui s’est également inscrit dans le respect des chartes territoriales de qualité des logements de l’EPT Plaine Commune (surfaces minimales, logements traversants à double exposition, espaces extérieurs, accessibilité pour les athlètes paralympiques…).

Conditions de réussite et de massification des solutions retenues

L’écosystème d’acteurs impliqué sur le village olympique conclut qu’il est impossible d’innover sur toutes les dimensions de la transition écologique d’un même projet : chaque innovation requiert une phase d’expérimentation et une phase d’arbitrage qui augmentent les temps de conception. La conciliation des enjeux passe par un dialogue itératif entre bailleur, promoteur et aménageur, avec une implication du bailleur dès la conception, et une recherche des leviers techniques et économiques qui s’effectue au macro-lot plutôt qu’au logement pour ne pas passer à côté des mutualisations possibles. La stratégie bas-carbone se met en oeuvre au niveau de la conception, mais aussi de la construction, avec des économies possibles au niveau de la chaîne logistique de chantier, et du fonctionnement du quartier lui-même.

Dans la passation des marchés publics, il faut réussir à passer d’une logique de moyens à une logique de résultats, et panacher les solutions en fonction des lots pour éviter l’uniformité et la reproduction des mêmes risques (par exemple la pénurie ou l’explosion du coût des matériaux).

La principale difficulté vient de ce que les normes techniques n’existent pas pour la production et l’utilisation des matériaux biosourcés ou pour les circuits de recyclage et de réutilisation des matériaux. L’aménageur se heurte donc à des vides juridiques ou à des contraintes de sécurité, comme celles relatives aux immeubles de grande hauteur qui ont limité l’utilisation des structures bois dans certains lots du village olympique.

Si l’on veut aller au-delà d’une simple action sur le bilan carbone pour produire une ville bas-carbone désirable, il faut identifier et impliquer tous les acteurs de la chaîne, du producteur de matériaux au promoteur/bailleur en passant par l’aménageur, l’architecte et le constructeur, et mettre en place un processus d’acculturation. C’est une nécessité pour passer des démonstrateurs à la massification

Le maintien des activités productives dans le tissu urbain, un défi permanent

Dans un contexte de relance économique et de sobriété foncière, offrir une qualité de locaux, d’implantations et de services connexes à des prix réalistes est fondamental pour les entreprises productives (industries, artisanat, TPE PME) et les territoires. Toutefois, le marché immobilier des locaux d'activités a des difficultés à trouver sa place dans les projets d’aménagement à côté des bureaux ou du commerce, à proximité du résidentiel, en milieu urbain constitué.

L’éviction des activités productives n’est pas nouvelle, même si le phénomène n’est pas toujours aisé à mesurer en l’absence de définition qui fasse consensus selon Flavie Flament (Lab’Urba). Afin de mettre en place des solutions de maintien en tissu urbain adaptées au type d’activités productives, Alphaville propose de retenir quatre approches des activités productives (Cf. schéma).

Les cartographies des transferts d’activités vers la 2^e couronne de Rennes notamment, invite à nuancer l’éviction de l’immobilier productif, les secteurs d’activités étant touchés inégalement.

Les raisons de cette éviction sont connues : une moindre acceptation des nuisances associées, comme le bruit, la pollution ou les risques par les populations locales se conjuguent avec une compétition pour le foncier encore accrue par les écarts de valeurs foncières et par l’objectif du ZAN. Cette raréfaction du foncier productif est d’autant plus dommageable que les besoins augmentent, d’une part du fait du développement de la logistique urbaine, et d’autre part du fait de l’impératif de réindustrialisation et de relocalisation de certaines activités essentielles qu’a révélé la crise sanitaire.

Les aménageurs et les collectivités innovent nécessairement pour expérimenter la densification, la verticalisation ou encore l’insertion dans le tissu urbain dense de formes nouvelles d’immobilier productif (urban manufacturing, micro-hubs logistiques). De nombreuses expériences réussies ont déjà vocation à être partagées : le livre blanc élaboré par l’EPT Grand-Orly Seine Bièvre, le projet Bordeaux Brazza avec sa programmation en locaux artisanaux de proximité (Bordeaux Métropole), les projets Newton et du MIN qui augmentent les bénéfices des riverains et réduisent les nuisances grâce au plan masse menés par Bordeaux Euratlantique, GreenBiz ou NorthCity qui joue de la dénivellation pour offrir 2 niveaux de plain pied par CityDev Brussels.

L’un des leviers puissants est d’adopter une conduite de projet partenariale, qui inclue un partage des connaissances et un dialogue entre métiers d’aménageur et de développeur économique, d’une part, entre aménageur/collectivité et promoteurs, d’autre part, pour parvenir à une acceptabilité de ces activités dans le tissu urbain. L’exemple de CityDev Brussels montre ainsi l’inflexion de son intervention, d’une structure de développement économique vers un aménageur pouvant porter des opérations mixtes (urbain/économique).

Les Quatre outils les plus mobilisés pour répondre à la demande de foncier productif  

Selon F.Flament et l’EPT Grand-Orly Seine Bièvre, une dizaine d’outils sont à la disposition des collectivités pour répondre à la demande de foncier productif, dont les 4 les plus utilisés sont :

1. La planification peut faciliter l’encadrement des usages, en fixant dans le PLU des interdictions de changements de destination, ou en définissant des OAP sur les secteurs ciblés.

2. La maîtrise foncière publique est un outil efficace mais coûteux. Les baux emphytéotiques sont de plus en plus souvent utilisés, et l’expérimentation de baux réels solidaires pourrait offrir des solutions pour l’artisanat ou les PME/TPE.

3. La requalification des anciennes zones d’activités économiques offre des opportunités pour expérimenter ces pratiques.

4. La fiscalité (taxe sur les friches commerciales et taxe d’aménagement) qui interroge le « mix » fiscal au profit des activités productives et la portée de ce levier.

Face à la faible rentabilité des opérations, la chaîne de l’aménagement pallie le manque d’investisseurs pour concrétiser les constructions à l’aval, par des solutions de coproduction public-privé originales : CityDev à Bruxelles, proche d’une SEM de développement économique et d’aménagement, assure le portage immobilier des rez-de-chaussée des métiers de bouche sur CityCampus ; l’EPA Bordeaux Euratlantique a lancé un AMI vers les investisseurs immobiliers privés ; l’EPT Grand Orly Seine Bièvre qui étudie la création d’une foncière publique locale dédiée à l’immobilier productif ; un portage foncier d’un EPF.

Le temps de l’aménageur (5 à 10 ans pour mener un projet) contraste avec l’urgence des demandes des entrepreneurs, ce qui nécessite de mettre en place une capacité d’anticipation et de veille. CityDev Brussels résume les qualités nécessaires des projets par les « 3M » : modularité, mutualisation, mobilité. L’EPA Sénart expérimente avec un promoteur économique la commercialisation de sites clés en main de tailles variables (démarches administratives réalisées) s’appuyant sur un jumeau numérique montrant à l’acteur économique les modularités possibles.

Ces actions pourraient être reproduites par d’autres acteurs de l’aménagement pour maintenir et développer l’immobilier productif en ville.

L’aménagement bas-carbone entre planification globale et apport du numérique

La dernière table ronde a interrogé plusieurs pistes méthodologiques permettant de synthétiser les différents enjeux évoqués lors de cette journée.

UrbanPrint, une démarche d’aide à la décision

La démarche UrbanPrint, co-développée par Efficacity et le CSTB, permet de calculer des scores énergie et carbone d’un projet d’aménagement et d’interpeller l’aménageur sur des dimensions qu’il n’aurait pas encore creusées. Cela permet de dépasser la question du bâtiment pour intégrer les sujets de mobilité, d’espace public, des déchets... La technicité de l’interprétation des résultats en fait plutôt un outil à destination des bureaux d’études, mais une version allégée et guidée est en cours de mise au point (UrbanPrint aménageurs) pour en faire un outil d’aide à la décision dès la phase conception d’un projet d’aménagement neuf ou en renouvellement.

Cette démarche est expérimentée par Espaces ferroviaires, filiale d’aménagement urbain et de promotion immobilière de SNCF, qui a été séduite par la dimension « empreinte usager » pour faire communiquer tous les acteurs. Pour la SNCF, ce type de démarche permet de gérer la complexité et objectiver la prise de décision tout au long du projet.

Articuler planification globale et opérations innovantes : l’exemple de Rennes métropole

L’expérience de Rennes-métropole montre le besoin d’une planification globale pour ne pas annuler les efforts réalisés à l ‘échelle de l’opération. Le PCAET adopté en 2019 fixe des objectifs ambitieux mais doit déjà être révisé compte-tenu de l’évolution des enjeux. Il faut également mettre en compatibilité les autres programmations : le PLH révisé doit pouvoir ainsi limiter la hausse de la construction dans le diffus.

Il n’est pas envisageable de geler les opérations en attendant qu e la réflexion stratégique globale fixe les objectifs. En revanche, il doit être possible de réinterroger les objectifs d’une ZAC en cours de route, en mettant en place des boucles de rétroaction pour améliorer les projets, et d’expérimenter la faisabilité de certaines innovations sur des projets pour alimenter la réflexion d’ensemble. L’un de ces expérimentations, sur le projet d’écocité Via Silva, a notamment révélé l’impossibilité de tenir de front tous les objectifs fixés : réduction de la place de la voiture, traitement de l’eau, place de la nature et décarbonation. Ce retour d’expérience nourrit les opérations futures, à la fois au niveau de leur conception et de leur faisabilité économique. A Rennes Métropole, c’est la concertation qui est mise en avant pour atteindre le bas carbone, que ce soit avec les habitants (pour éviter les effets rebonds et les usages détournés) mais aussi avec les opérateurs (pour trouver des solutions à l’impact mesurable mais soutenable pour eux).

Lyon métropole habitat, une triple casquette et un ancrage pour innover

Lyon métropole habitat est à la fois propriétaire-bailleur, constructeur de logements sociaux et aménageur, ce qui lui permet de mener certaines opérations sans intervention publique et d’en maîtriser tous les aspects. Son ancrage territorial lui permet de mobiliser du foncier au bon endroit et à un juste prix, et de comprendre les attentes des futurs habitants.

Le projet de la clairière à Bron, qui concerne la transformation d’une caserne désaffectée en quartier mixte est un bon démonstrateur de la prise en compte des différents enjeux, en innovant sur le plan écologique (conception bioclimatique des bâtiments mais aussi des espaces verts, réutilisation sur place des matériaux de démolition),sur le plan social (concertation des futurs habitants, prospects et salariés), sur la diversité et qualité de la programmation (mixité habitat/activités, offre de logements abordables et respectant un référentiel exigeant) et sur le mode opératoire en association dès l’amont l’ensemble des partenaires (promoteurs et collectivités).

4. Quelles conditions de réussite pour les projets urbains bas-carbone ?

Face à la multiplication des injonctions contradictoires, cette journée a permis d’éclairer les conditions de réussite de projets urbains bas-carbone :

1. Le dialogue entre les acteurs aux différents niveaux de gouvernance (entre État et collectivités, entre collectivités et acteurs privés, entre les acteurs du projet), et l’implication des habitants et usagers afin d’améliorer la qualité d’usage et l’acceptabilité des projets urbains dans un contexte concurrentiel et conflictuel ;

2. Le partage de la connaissance pour diffuser les bonnes pratiques, les innovations et les écueils à éviter et faire face à des injonctions à la sobriété de plus en plus contraignantes ;

3. La structuration des filières de construction et d’aménagement bas-carbone pour tendre vers leur industrialisation et faire évoluer les corpus normatifs tout en permettant une adaptation des choix à des contextes territoriaux différenciés.

La généralisation de ces pratiques à un niveau qui permettrait en même temps de faire face au déficit de logement dans les zones tendues et au besoin de foncier productif n’est pas négociable, même si elle nécessitera du temps.

Les journées du RNA sont organisées par la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), avec le soutien technique du CEREMA, sous la direction des membres aménageurs du comité directeur du RNA.

L’ensemble des productions du réseau est en ligne : www.reseaunationalamenageurs.logement.gouv.fr